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Carlos Cuenca, do Ministério das Relações Exteriores: “Brasil foi muito ativo nas negociações da Habitat III”
A menos de uma semana para a Habitat III, a delegação brasileira se prepara para representar o país em Quito na Conferência das Nações Unidas sobre Habitação e Desenvolvimento Urbano Sustentável, que contribuirá com uma visão de futuro para as cidades do planeta. Entre os representantes do Brasil, está Carlos Fernando Gallinal Cuenca (foto), Chefe da Divisão de Temas Sociais do Ministério das Relações Exteriores.
O diplomata participou das negociações desde o início representando os interesses nacionais e concedeu a entrevista abaixo, em que fala da construção da Nova Agenda Urbana (NUA), a declaração que resultará da Habitat III), do protagonismo brasileiro na inclusão do Direito à Cidade no texto e de como o mundo se prepara para esse encontro, que ocorre entre 17 e 20 de outubro.
Como o Brasil chega para a Habitat III? Nossos interesses foram contemplados no texto da Nova Agenda Urbana (NUA)? Como você avalia o caminho trilhado até o texto final da declaração?
A gente chega bastante satisfeito com esse resultado final. O caminho que trilhamos foi longo. Na preparação nacional, trabalhamos durante bastante tempo para a conferência e, na preparação internacional, tivemos um engajamento muito grande. Nesses dois trilhos o Brasil foi muito ativo. Nacionalmente, trabalhamos desde 2014 em um processo participativo para a elaboração do relatório nacional da conferência. Ele foi elaborado sob responsabilidade de um grupo de trabalho do Conselho Nacional das Cidades, que solicitou a relatoria do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Foram várias reuniões do grupo com a participação de ministérios e de todas as categorias do Conselho Nacional das Cidades, como sociedade civil, acadêmicos, governos locais etc. Tivemos essa primeira fase, que foi muito rica, houve uma consulta pública pela plataforma Participa.br, um seminário que informou a elaboração do relatório, um processo rico. Depois, entramos numa fase de preparação das posições de base do governo brasileiro para as negociações da Nova Agenda Urbana. Chegamos à negociação do texto, a partir de abril deste ano, precedidos por essa preparação nacional e tendo um rol claro de quais eram nossas principais posições e quais temas a gente daria maior atenção. No plano internacional eu diria que o Brasil foi um dos países mais engajados em todo o processo preparatório. A conferência tinha uma série de problemas em termos de organização, no processo de como chegar à NUA.
Quais problemas eram esses?
O processo estava atrasado e não se tinha clareza de como seria conduzido. Tivemos uma participação importante em abril do ano passado, na Prepcom 2, segunda reunião com comitê preparatório, em Nairobi, ao ser o primeiro país a manifestar críticas a como o processo estava sendo conduzido naquele momento e pedir mudanças. Ao longo daquele Prepcom 2, o Brasil propôs uma resolução que acabou sendo aprovada e que estruturou esse processo. Estruturamos cada passo, como se daria a indicação dos especialistas para participar dos grupos de trabalho liderados pelo secretariado da conferência, em que momentos os estados, os governos locais e a sociedade seriam escutados sobre os resultados desse trabalho, como se daria o processo de negociação entre os governos a partir da elaboração da primeira versão do documento, enfim, estruturamos a fase técnica e depois a política. Porque até aquele momento tudo que se previa é que haveria negociação no terceiro Prepcom, que seria durante três dias na Indonésia. Acreditávamos que em apenas três dias não ocorreria negociação de fato e o documento acabaria sendo forçado aos estados. Tivemos um papel muito importante para garantir um processo de preparação dos governos nacionais, para que realmente houvesse uma negociação, um processo intergovernamental. Isso é o que dá legitimidade aos resultados e faz com que os países se apropriem dos resultados.
Se fala muito da participação do Brasil e de outros países da América Latina na inclusão do Direito à Cidade no texto. Estaria aí também o protagonismo do Brasil, no caso sob o ponto de vista da argumentação da NUA?
O Direito à Cidade foi, sem dúvida, um dos temas mais difíceis na negociação da Nova Agenda Urbana e acabou entrando na versão que foi acordada e que, salvo algum acidente, vai ser aprovada pela conferência. A discussão do Direito à Cidade tem uma história longa. A primeira pessoa a falar disso foi Henri Lefebvre, na década de 1960, e sobretudo a partir da década de 1980 há uma apropriação forte do conceito por parte de setores da academia e de movimentos sociais. Essa discussão foi ganhando corpo na sociedade, muitos governos locais também abraçaram o conceito, a discussão foi crescendo em vários países, não apenas na América Latina, como na Europa. No Brasil há o reconhecimento do Direito à Cidade no Estatuto das Cidades, em 2001, e outros países também tem coisas semelhantes, como o Equador, que incluiu na sua constituição, o Chile, cujo termo não está na legislação, mas está nas principais políticas urbanas do governo nacional. Apesar de tudo isso, é um debate novo quando falamos de política multilateral e negociação intergovernamental. Para os países, esse ainda era um debate que eles não estavam familiarizados e grande parte não via com bons olhos. Brasil, Chile, Equador, México e Argentina tiveram um papel muito importante para garantir que o tema fosse refletido na NUA. O que foi acordado é algo bastante próximo do texto que se rascunhou ainda no início. A NUA não faz um reconhecimento universal do Direito à Cidade, ela faz uma referência explícita de que vários países o reconheceram em sua legislação ou em políticas. É um reconhecimento do que os países estão fazendo, não um reconhecimento universal.
Quais eram os grandes entraves para essa inclusão?
Nunca houve ambiente para isso. O reconhecimento do que os países estão fazendo em relação a esse tema era algo que sofria resistência na negociação, porque muitos países tinham um receio grande das possíveis implicações jurídicas de se usar a palavra “direito”. Havia uma dificuldade muito grande com a expressão, uma discussão sobre qual o significado exato do Direito à Cidade. Foi uma negociação difícil e muitos países que têm pela frente processos de urbanização muito desafiadores, como a China – que num primeiro momento resistia muito, depois ficou mais discreta no debate –, tinham medo de que o Direito à Cidade significasse que todos deveriam viver nas cidades, então havia muita incompreensão também. Havia esse grupo de países que mencionei apoiando e todos os principais atores contra qualquer menção a isso. Contra a gente tinha União Europeia, Estados Unidos, Rússia, Japão, atores de peso. Foi uma negociação que exigiu paciência, insistir na manutenção daquela referência que está no parágrafo 11, e no parágrafo 13 temos uma menção aos elementos que formam a visão da NUA, uma enunciação com elementos que comporiam o Direito à Cidade: a questão da participação, da função social da cidade, da igualdade de gênero, do desenvolvimento sustentável, entre outros. Nunca houve muita dificuldade com os elementos substantivos, a dificuldade era os países aceitarem que se mencionasse a expressão Direito à Cidade. Mas conseguimos vencer resistências e acabou se chegando a um texto de consenso.
A Habitat III vêm na esteira dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável e do Acordo de Paris, para citar algumas das negociações intergovernamentais mais recentes. Por ser um evento que ocorre somente a cada 20 anos, esta edição ganhou maior relevância?
Ela é uma conferência relevante, é uma das grandes conferências da ONU. A primeira foi em 1976, mas a Habitat II, de 1996, já aconteceu dentro do contexto daquela década de grandes conferências, da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, da Rio-92, e a Habitat III é uma continuação disso. Nem todas conferências conseguiram ter uma continuação, o fato de ela acontecer já é um reconhecimento importante sobre a relevância da questão urbana para o futuro do planeta. Ela tem esse contexto de ocorrer logo depois da aprovação da Agenda 2030, da Conferência de Paris, da aprovação da Agenda de Ação de Adis Abeba, do Marco de Sendai para a Redução dos Riscos e Desastres, então ela é precedida de várias reuniões importantes sobre temas que são caros à temática urbana. A NUA dialoga com esses documentos. Ela tem uma identidade própria e terá um seguimento próprio, mas ele dialoga com todos esses processos.
Muito se fala que a Nova Agenda Urbana detalha “o quê”, mas não o “como” sobre o desafio da urbanização, além das críticas a ela ser ser um documento não-vinculante. Na sua opinião, como será possível chegar às transformações estruturais necessárias para uma mudança na realidade? Como colocar a Nova Agenda Urbana em prática?
O documento é bastante abrangente, ele fala esse “o quê”, os principais direcionamentos de consenso, em que sentido devem evoluir as cidades, os três planos do desenvolvimento sustentável, o social, o econômico e o ambiental. Mas ela fala também em como, trata de meios de implementação, de financiamento, tem uma sessão sobre uma implementação efetiva, fala de estruturas de governança, da participação, do planejamento urbano, enfim, ela fala também do “como”. Mas o grande desafio é de que forma um documento desse tipo, que é global, aprovado por estados nacionais, com a participação de governos locais e sociedade civil, desce à realidade. Como os países, os governos regionais e as cidades se apropriam desse documento. A NUA é uma boa orientação, mas as autoridades, os legislativos locais, para ter uma boa orientação, eles precisam lê-la, tem que processar esse documento. E acho que esse é o desafio, ter dentro de cada país mecanismos para refletir e processar internamente as contribuições que a NUA traz como pensamento.
No Brasil temos na legislação, em estatutos, mecanismos que conseguem traduzir alguns desses objetivos traçados pela NUA. É preciso uma maior mobilização dos gestores públicos e de pressão da sociedade para colocar em prática o que já existe na teoria?
Com certeza. No Brasil o debate sobre a Nova Agenda Urbana é confortável. O país tem uma série de mecanismos considerados modernos em termos de políticas urbanas nacionais, muitos municípios têm uma legislação moderna em termos de desenvolvimento urbano, o país tem políticas urbanas que são aplaudidas. Sem dúvidas temos muito a fazer, mas é um debate até confortável para nós. Para outros países no mundo é um desafio muito maior e vai ser necessário ainda mais esforço para processar essa contribuição da NUA.
A NUA traz uma mudança de interpretação sobre a urbanização. Pela primeira vez se fala na urbanização não apenas como raiz dos problemas como desigualdade social e econômica, por exemplo, mas também como uma oportunidade de melhorar o planeta, ao deixar claro que a expertise do planejamento de cidades pode ser benéfica. Esse intercâmbio entre o conhecimento técnico e os governos precisará ser aprimorado?
Essa seria uma ótima pergunta para um grande especialista em desenvolvimento urbano. Mas eu acho que esse intercâmbio entre governantes e especialistas é um desafio em qualquer área. Realmente, a visão que forma a NUA é da globalização como oportunidade, uma globalização que, se bem conduzida, tem a capacidade de fazer face a desafios de ordem social, de desenvolvimento econômico, ambiental, traz oportunidades de se reduzir a pobreza, promover a igualdade nos países. Sem dúvida a urbanização é uma oportunidade.
Uma das palavras-chave da agenda da Habitat é o acesso aos serviços básicos – ao transporte sustentável, à moradia, à energia. Esse um dos grandes focos do documento?
Exatamente, é um dos focos importantes da NUA. Esse é um documento muito rico, trata de muitos assuntos, alguns assuntos caros para o Brasil, como a questão das políticas urbanas nacionais, toda a questão do direito à habitação e políticas habitacionais, a integração de favelas ao tecido urbano e a serviços, a questão da mobilidade, segurança no trânsito, vários temas que são desafios nossos.
Para quem não está acompanhando de perto as negociações, o que de fato pode acontecer em Quito?
O resultado da conferência, o documento final, será a Nova Agenda Urbana. Esse documento já é resultado de todo um processo em que o texto foi acordado com a participação de todos os estados. Então, é um texto que tecnicamente dizemos que está acordado ad referendum: ele está fechado, mas vai ser submetido aos chefes de delegação na conferência. Se ninguém abrir o texto, ele é acordado dessa maneira. A expectativa é de que ninguém reabra o texto, mas tecnicamente é possível. Quando se reabre, se coloca o texto em risco, porque um quer mudar uma frase, aí outro pede para mudar outra coisa, se torna uma questão complicada. O acordo final já foi muito trabalhoso até aqui. A expectativa é de que seja aprovado como está. A conferência mesmo é uma grande oportunidade de se discutir os temas urbanos com autoridades de alto nível, como ministros, secretários, governos locais e sociedade civil. É uma oportunidade também desses atores buscarem o diálogo, fazerem um intercâmbio, explorar oportunidades de cooperação.
